[Resumo: Propõe avocar operações envolvendo a BTP para impor prazo de eficácia e análise prévia do Cade caso Maersk ou MSC obtenham o terminal Tecon Santos 10.]
Processo nº 08700.003737/2018-36
Atos de Concentração nº 08700.006693/2026-14 e nº 08700.006692/2026-61
Requerentes: APM Terminals B.V., Brasil Terminal Portuário S.A. e Terminal Investment Limited Holding S.A.
Advogado/a(s): Maria Julia Medina Pena, Paulo César Luciano Júnior, Marcio Soares, Eduardo Frade e outros.
DESPACHO DE AVOCAÇÃO
VERSÃO ÚNICA DE ACESSO PÚBLICO
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de proposta de avocação de dois atos de concentração conexos e alternativos, ambos aprovados sem restrições pela Superintendência-Geral do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“SG/Cade”), envolvendo a Brasil Terminal Portuário S.A. (“BTP”).
1.1. Operação e Justificativa
No Ato de Concentração nº 08700.006693/2026-14, a APM Terminals B.V. (“APMT”), integrante do Grupo Maersk, pretende adquirir os 50% do capital social da BTP detidos pela Europe Terminal NV, controlada pela Terminal Investment Limited Holding S.A. (“TiL”), que faz parte do Grupo MSC, passando a exercer controle unitário sobre a empresa-alvo.
Já no Ato de Concentração nº 08700.006692/2026-61, ocorre o inverso, a TiL pretende adquirir os 50% do capital social da BTP detidos pela APMT, passando o Grupo MSC a exercer controle unitário sobre a BTP.
A justificativa econômica da operação apresentada pelas Requerentes está diretamente relacionada ao possível processo licitatório para a outorga do novo terminal de contêineres do Porto de Santos, denominado Tecon Santos 10 (“Tecon10”).
Conforme consta dos autos, cada grupo pretende, alternativamente, participar do certame com vistas à adjudicação do Tecon10. Nesse contexto, partindo da premissa de que eventual adjudicação do novo terminal demandará a alienação de suas respectivas participações societárias na BTP, as Requerentes estruturaram operações alternativas de desinvestimento, embora o edital da licitação ainda não tenha sido publicado.
1.2. Histórico dos Atos de Concentração
As duas operações foram notificadas em 16.07.2026 (SEI 1785362 e 1785344, respectivamente). Os editais correspondentes foram publicados no Diário Oficial da União (“DOU”) em 20 e 22 de julho de 2026 (SEI 1786177 e 1787474, respectivamente).
Em 04.08.2026, a International Container Terminal Services Inc. (“ICTSI”) requereu sua habilitação como terceira interessada em ambos os processos (SEI 1794137 e 1794237, respectivamente). Os pedidos foram considerados tempestivos, mas indeferidos pela SG/Cade, com fundamento de que não estariam demonstradas legitimidade, pertinência e utilidade da intervenção (SEI 1785456 e 1801924, respectivamente).
Em 17.08.2026, a SG/Cade emitiu os Pareceres nº 575/2026 (SEI 1801923) e nº 576/2026 (SEI 1801924), concluindo pela aprovação sem restrições. Os Despachos SG nº 1.095/2026 e nº 1.096/2026 (SEI 1801927 e 1801939, respectivamente) foram publicados no DOU em 19.08.2026 (SEI 1803043 e 1803042, respectivamente).
A SG/Cade entendeu, em síntese, que cada potencial adquirente já integra o grupo econômico da BTP, em razão do controle compartilhado preexistente (SEI 1801923 e 1801924, VII. Análise de Mérito, § 4); e que a passagem do controle compartilhado ao unitário não alteraria materialmente as condições concorrenciais (SEI 1801923 e 1801924, VII. Análise de Mérito, §§ 4-5).
Em 31.08.2026, a ICTSI protocolou petição requerendo que fosse considerada como “recurso” ou, subsidiariamente, manifestação. A peticionante demandou, em síntese, (i) a reconsideração do seu pedido de habilitação como terceira interessada (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 142, “i”); (ii) o não conhecimento das operações (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 142, “ii”) ou, caso se entenda pelo conhecimento das operações, (i) a sua conversão ao rito ordinário, bem como (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 143, “ii”), (ii) a suspensão da análise até a publicação do edital do Tecon10 (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 143, “ii”); (iii) a reprovação das operações (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 143, “iii”); e (iv) a instauração de procedimento para apuração de possível coordenação entre os grupos Maersk e MSC (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 143, “iv”).
Quanto ao mérito concorrencial, a ICTSI sustenta, em síntese, que: (i) as operações e o leilão devem, necessariamente, ser analisadas em conjunto (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 13); (ii) a aprovação poderia funcionar como sinalização de elegibilidade para certame cujas regras definitivas ainda não existem (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 48); (iii) o controle unitário da BTP reforçaria posições já relevantes (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 99); (iv) a verticalização elevaria riscos de auto preferência (self-preferencing) e discriminação (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 117); (v) o arranjo reduziria a incerteza competitiva e preservaria os terminais entre os grupos incumbentes (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, § 91); e (vi) alianças e relações comerciais preexistentes poderiam ampliar riscos de coordenação (SEI 1809752 e 1809762, respectivamente, §§ 127-131).
2. CABIMENTO E TEMPESTIVIDADE
O art. 65, caput e inciso II, da Lei nº 12.529/2011 estabelece que, no prazo de 15 dias contado da publicação da decisão da SG/Cade que aprovar o ato de concentração, o Tribunal poderá, mediante provocação de um de seus membros e em decisão fundamentada, avocar o processo para julgamento.
No mesmo sentido, o art. 121, inciso II e §§ 2º a 4º, do Regimento Interno do Cade (“RiCade”) prevê que a proposta será formalizada por despacho fundamentado, com ciência à SG/Cade e submissão ao Plenário na sessão imediatamente subsequente.
As decisões foram publicadas em 19.08.2026. O prazo de 15 dias encerra-se em 03.09.2026. Logo, a presente proposta é tempestiva.
Deve-se dizer que a eventual controvérsia sobre o cabimento do recurso da ICTSI não impede a avocação de ofício. A faculdade prevista no art. 65, inciso II, possui fundamento autônomo e pode ser exercida a partir dos elementos constantes dos autos, inclusive daqueles trazidos ao conhecimento do Tribunal pela petição apresentada.
Além disso, as operações em questão são juridicamente distintas, mas economicamente alternativas e assentadas na mesma justificativa estratégica. Por isso, seus fundamentos são examinados de forma conjunta neste despacho.
3. FUNDAMENTOS DA AVOCAÇÃO DOS ATOS DE CONCENTRAÇÃO
Passo à exposição dos fundamentos que orientam a proposta de avocação.
A preocupação decorre, sobretudo, de duas particularidades das operações ora sob análise. A primeira diz respeito à dimensão temporal: sua consumação está subordinada a eventos futuros e incertos, sem horizonte temporal definido, enquanto a autorização concorrencial, uma vez concedida, não está sujeita a prazo decadencial que assegure a correspondência entre o cenário examinado pelo Cade e aquele existente no momento da efetiva implementação das operações. A segunda decorre da vinculação estabelecida pelas próprias Requerentes entre os desinvestimentos e a eventual outorga do Tecon10: ao mesmo tempo em que a eventual obtenção do direito de exploração do Tecon10 constitui elemento determinante da estrutura concebida pelas Requerentes, não é possível assegurar, neste momento, que ela estará sujeita ao controle prévio do Cade. Esses dois aspectos recomendam exame mais detido das operações pelo Tribunal.
3.1. Ausência de prazo decadencial e limites da revisão posterior
A Lei nº 12.529/2011 e o RiCade não estabelecem prazo de decadência para decisões de aprovação de atos de concentração. O art. 91 da referida lei admite revisão somente em hipóteses específicas, como informações falsas ou enganosas, bem como o descumprimento de obrigações assumidas e a não obtenção dos benefícios visados.
Disso decorre que, uma vez aprovada incondicionalmente a operação e superado o momento próprio para sua avocação, a autorização concedida pelo Cade permanece apta, em princípio, a amparar sua consumação futura, ainda que esta somente venha a ocorrer após lapso temporal significativo e em contexto concorrencial distinto daquele considerado quando da análise.
Ao mesmo tempo, eventual alteração superveniente das condições de mercado não constitui, por si só, hipótese geral de revisão da decisão de aprovação. O ordenamento não prevê mecanismo ordinário que permita ao Cade simplesmente reexaminar ato de concentração já aprovado em razão do decurso do tempo ou porque as circunstâncias concorrenciais existentes no momento de sua implementação passaram a divergir daquelas consideradas na análise original.
Essa circunstância assume particular relevância no presente caso. A consumação das operações está vinculada a uma sucessão de eventos futuros e incertos: pressupõe, inicialmente, que o processo licitatório do Tecon10 venha efetivamente a ser realizado e, em seguida, que um dos grupos envolvidos se sagre adjudicatário do novo terminal. Não há, contudo, correspondência entre essa dupla incerteza e a eficácia da decisão de aprovação: enquanto a própria implementação das operações depende de eventos cuja ocorrência e horizonte temporal são indeterminados, a autorização concorrencial não está sujeita a prazo que imponha nova apreciação pelo Cade caso a consumação venha a ocorrer em cenário diverso ocasionado por relevante decurso de tempo.
Essa indeterminação temporal não é meramente hipotética. A estruturação de novo terminal de contêineres no Porto de Santos vem sendo discutida e submetida a diferentes etapas de planejamento e modelagem há vários anos, sem que, até o momento, tenha sido publicado o edital definitivo do certame. O próprio histórico do projeto evidencia, portanto, que não é possível antecipar com segurança quando – ou mesmo em que termos – a licitação e a eventual adjudicação ocorrerão[1].
Esse contexto reforça a inadequação de uma autorização concorrencial por prazo indeterminado. Sem limitação temporal, decisão fundada nas condições de mercado existentes em 2026 poderia amparar a consumação das operações anos mais tarde, em cenário potencialmente distinto daquele efetivamente examinado pelo Cade.
A indeterminação temporal assume relevância adicional diante da posição ocupada pelos grupos envolvidos no Porto de Santos. A obtenção, desde já, de autorização concorrencial para a transferência do controle unitário da BTP, sem limitação temporal, confere aos grupos maior previsibilidade para estruturar sua atuação em relação a um certame cujos termos, cronograma e própria realização permanecem incertos.
Com efeito, uma autorização por prazo indeterminado permite que cada grupo mantenha, por período indefinido, a possibilidade de implementar o desinvestimento caso o cenário que o motivou venha a se concretizar, sem necessidade de nova apreciação das condições concorrenciais então existentes. Se o certame não ocorrer ou se nenhum dos grupos se sagrar vencedor, a operação simplesmente não será implementada; se, ao contrário, a condição vier a se verificar, a autorização concedida no presente momento permanecerá, em princípio, apta a amparar sua consumação. Essa assimetria confere às Requerentes flexibilidade estratégica relevante para o planejamento de sua participação no certame e de seus investimentos futuros, ao mesmo tempo em que transfere ao Cade o risco de que a decisão produza efeitos em cenário substancialmente distinto daquele atualmente analisado.
Essa circunstância recomenda que eventual aprovação não permaneça eficaz por prazo indeterminado. A fixação de prazo para a implementação das operações permitiria compatibilizar a autorização concorrencial com o cenário efetivamente examinado pelo Cade, de modo que, ultrapassado período razoável sem a consumação, eventual implementação posterior demandasse nova apreciação à luz das condições então vigentes.
3.2. Condições suspensivas e indeterminação temporal
Nos termos do art. 121 do Código Civil, considera-se condição a cláusula que subordina o efeito do negócio jurídico a evento futuro e incerto. De acordo com o art. 125, enquanto não implementada a condição suspensiva, o direito a que ela visa não é adquirido.
Da análise dos instrumentos contratuais, verifica-se que a consumação das operações está subordinada, entre outras, às seguintes condições: (i) aprovação do desinvestimento pelo Cade; (ii) aprovação das operações pela Antaq, nos termos da Resolução Antaq nº 57/2021; e (iii) adjudicação do Tecon10 a um dos grupos envolvidos nos Atos de Concentração sob análise.
A terceira condição assume especial relevância para a presente análise.
Até o momento, inexiste edital definitivo do Tecon10 e permanecem incertas tanto a própria realização do certame quanto, caso este venha a ocorrer, sua eventual adjudicação a um dos grupos envolvidos. Também não estão definidos elementos essenciais à compreensão do cenário concorrencial em que os desinvestimentos poderão se concretizar, entre os quais o desenho final da licitação, eventuais restrições à participação, seu cronograma, o objeto preciso da outorga, os ativos e direitos abrangidos e as obrigações a serem impostas ao futuro adjudicatário.
Essas indefinições não são meramente formais ou procedimentais. Os termos em que venha a ser estruturada a licitação, caso efetivamente realizada, e seu eventual resultado poderão repercutir diretamente sobre a configuração da oferta de serviços de movimentação de contêineres no Porto de Santos, sobre a posição dos agentes econômicos nele atuantes e, consequentemente, sobre as condições de rivalidade no mercado.
A avocação, portanto, fundamenta-se na necessidade de preservar a correspondência entre a autorização concorrencial e as circunstâncias em que as operações venham efetivamente a produzir seus efeitos. Isso envolve, de um lado, evitar que uma aprovação concedida com base nas condições de mercado existentes em 2026 possa amparar, por prazo indeterminado, a implementação futura dos desinvestimentos em cenário substancialmente distinto; e, de outro, assegurar que, caso o processo licitatório venha a ocorrer e um dos grupos adquira o Tecon10, a configuração concorrencial resultante possa ser submetida à apreciação prévia do Cade. Não se trata, em qualquer dos casos, de antecipar a existência de efeitos anticompetitivos, mas de preservar a possibilidade de sua adequada avaliação à luz das circunstâncias efetivamente existentes no momento da concretização desses eventos.
4. MEDIDAS PROPOSTAS
Os fundamentos expostos evidenciam duas questões distintas que demandam tratamento no âmbito do julgamento dos Atos de Concentração em questão pelo Tribunal: a ausência de limitação temporal para a implementação das operações em análise e a necessidade de preservar a possibilidade de exame prévio de eventual outorga do Tecon10.
Passo, portanto, ao exame das medidas que entendo cabíveis para endereçar cada uma dessas questões.
4.1. Prazo para a consumação das operações
Quanto à primeira questão, como exposto, os desinvestimentos estão condicionados a eventos futuros e incertos, cuja ocorrência e horizonte temporal não podem ser antecipados, ao passo que a autorização concorrencial, uma vez concedida, não está sujeita a prazo geral de eficácia.
Nesse contexto, a fixação de prazo para a consumação busca assegurar correspondência temporal entre a decisão do Cade e o cenário concorrencial que lhe serviu de fundamento. A medida evita que autorização concedida com base nas condições de mercado existentes em 2026 permaneça apta, por período indeterminado, a amparar a implementação das operações em contexto potencialmente distinto daquele efetivamente examinado por este Conselho.
4.2. Submissão prévia de eventual obtenção do direito de exploração do Tecon10
A segunda questão diz respeito à necessidade de assegurar que eventual outorga do Tecon10 possa ser submetida à apreciação prévia do Cade, caso o cenário que fundamenta os desinvestimentos ora analisados venha efetivamente a se concretizar.
A exceção prevista no art. 90, parágrafo único, da Lei nº 12.529/2011 possui alcance delimitado: afasta da caracterização como ato de concentração os contratos associativos, consórcios e joint ventures previstos no inciso IV quando destinados às licitações promovidas pela Administração Pública e aos contratos delas decorrentes.
No presente caso, ainda não é possível determinar o enquadramento concorrencial de eventual outorga do Tecon10, uma vez que sua configuração jurídica e econômica dependerá não apenas dos termos do futuro edital e dos instrumentos que venham a disciplinar a obtenção do direito de exploração, mas, antes, da própria realização do certame, que permanece incerta. Tampouco é possível afirmar, neste momento, se eventual outorga estará, por si só, sujeita à notificação obrigatória ao Cade, inclusive à luz da exceção prevista no art. 90, parágrafo único, da Lei nº 12.529/2011.
Essa incerteza assume especial relevância diante da vinculação estabelecida pelas próprias Requerentes entre as operações ora analisadas e o possível processo licitatório do Tecon10. Conforme exposto, os desinvestimentos foram estruturados justamente sob a premissa de que eventual adjudicação do novo terminal demandará a alienação das respectivas participações societárias na BTP.
Ainda que não se pretenda, neste momento, antecipar qualquer conclusão quanto aos possíveis efeitos concorrenciais de eventual outorga do Tecon10, há elementos que evidenciam a importância de preservar a possibilidade de seu exame futuro pelo Cade.
Com efeito, a eventual dissolução do controle conjunto da BTP não significa que as relações entre os grupos Maersk e MSC deixarão de ser relevantes para uma futura análise concorrencial. Ambos permanecerão atuantes no transporte marítimo de contêineres e integrados verticalmente à operação portuária, além de poderem manter relações comerciais entre si, inclusive por meio de acordos de compartilhamento de navios. A relevância concorrencial desses elementos em eventual outorga do Tecon10 somente poderá ser aferida à luz da configuração do mercado e das relações econômicas existentes no momento em que essa operação eventualmente se concretizar.
Sem antecipar o exame de mérito que caberá ao Cade caso esse cenário venha efetivamente a se concretizar, tais circunstâncias suscitam questões concorrencialmente relevantes, relacionadas, entre outros aspectos, aos efeitos da integração vertical entre transporte marítimo e infraestrutura portuária e aos incentivos e possibilidades de coordenação decorrentes das relações horizontais e comerciais mantidas entre os grupos.
A necessidade de preservar essa análise assume especial importância diante da relevância projetada do Tecon10 para a expansão da capacidade de movimentação de contêineres do Porto de Santos. Eventual impossibilidade de submissão da adjudicação ao controle prévio do Cade poderia, portanto, impedir o exame de alteração estrutural relevante justamente no momento em que seus contornos concretos – adquirente, condições da outorga, estrutura do mercado e relações entre os agentes – estivessem efetivamente definidos.
Nesse contexto, entendo que a aprovação das operações deve ser condicionada à obrigação de submissão prévia ao Cade de eventual outorga do Tecon10 a qualquer das partes ou grupos envolvidos nos Atos de Concentração nº 08700.006693/2026-14 e nº 08700.006692/2026-61, independentemente do preenchimento dos critérios ordinários de notificação previstos no art. 88 da Lei nº 12.529/2011.
A jurisprudência do Cade registra precedentes em que foram impostas obrigações relacionadas à realização de operações futuras, inclusive independentemente do preenchimento dos critérios ordinários de notificação.
No caso Prosegur/Transvip[2], por exemplo, a aprovação foi condicionada a Acordo em Controle de Concentrações (“ACC”) que vedou novas aquisições por três anos e determinou que, nos dois anos subsequentes, quaisquer aquisições fossem informadas ao Cade, independentemente do valor.
No caso Brink’s/Tecnoguarda[3], o Tribunal também condicionou a aprovação a restrições temporárias a novas aquisições e à comunicação de operações subsequentes.
Em Cattalini/União Vopak[4], envolvendo ativos portuários, a adquirente assumiu unilateralmente o compromisso de comunicar à SG/Cade, por três anos, aquisições futuras de ativos na Zona de Interesse Portuário de Paranaguá.
A medida ora proposta mostra-se, ademais, adequada e proporcional às particularidades do caso. Diante das incertezas que ainda cercam o possível processo licitatório, não se pretende antecipar juízo quanto aos efeitos concorrenciais de eventual obtenção do direito de exploração do Tecon10, tampouco estabelecer, desde já, restrições materiais à sua realização. A obrigação de submissão prévia destina-se exclusivamente a assegurar que, caso o cenário atualmente hipotético venha a se concretizar, o Cade possa examinar a configuração concorrencial então existente antes da produção dos efeitos da operação.
Assim, proponho a avocação dos Atos de Concentração para condicionar sua aprovação: (i) à fixação de prazo de eficácia da decisão de aprovação pelo Cade, ao término do qual, caso as operações não tenham sido consumadas, eventual implementação dependerá de nova apreciação pelo Conselho; e (ii) à obrigação de submissão prévia ao Cade de eventual obtenção do direito de exploração do Tecon10, ainda que a operação futura não preencha os critérios ordinários de notificação previstos nos arts. 88 e 90 da Lei nº 12.529/2011.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, com fundamento no art. 65, inciso II, da Lei nº 12.529/2011 e no art. 121, inciso II e §§ 2º a 4º, do Regimento Interno do Cade, proponho a AVOCAÇÃO dos Atos de Concentração nº 08700.006693/2026-14 e nº 08700.006692/2026-61 para julgamento pelo Tribunal, com vistas a condicionar sua aprovação: (i) à fixação de prazo de eficácia da decisão de aprovação pelo Cade, ao término do qual, caso as operações não tenham sido consumadas, eventual implementação dependerá de nova apreciação pelo Conselho; e (ii) à submissão prévia ao Cade de eventual obtenção do direito de exploração do Tecon10 a qualquer das partes ou dos grupos econômicos envolvidos nos Atos de Concentração, ainda que a operação futura não esteja sujeita à notificação obrigatória nos termos dos critérios previstos nos arts. 88 e 90 da Lei nº 12.529/2011.
Aprovada a avocação, adotem-se, na forma do RiCade, as medidas de praxe.
É o despacho que submeto à apreciação do Tribunal.
Diogo Thomson de Andrade
Presidente do Conselho Interino
Fonte: www.in.gov.br
